教師集體提案,廢除限年升等,重振學術生機

大學教授沒能在期限內升等,就等同是「不適任教師」,應當被不續聘嗎?大約自2006年起,台灣各大專院校紛紛實施教師「限期升等」條款,規定教師「若於一定期限內未能完成升等,則將被解聘或不續聘」(例如:助理教授被強制要求在六年內升等通過、講師被要求五年內升等)。此規範實施以來,造成大專校院教師工作生態的劇烈改變。截至目前為止,全台已有數百位未能於限期內升等的教師,形同「不適任教師」,被迫離開校園。

 

    高教工會自2012年成立以來,已有諸多大專教師與工會反應:許多無法在限年內升等的教師,絕非「不適任教師」。其中,取得教學優良獎的教師有之,研究計畫較大而無法在限期內完結者有之,獲得多數系上師生肯認之的教師有之,但他們只因為學校片面設定的「限年升等條款」,就要面臨不續聘的威脅?這種情況其實對於大專院校提升人力素質無益,反而只是逼迫新進教師追求輕薄短小的研究發表策略,並且無法將精力放在教學事務上;甚至,間接也使新進教師在升等前不敢對校內外公共事務發表意見,深怕得罪行政高層導致升等不順,就將喪失工作權。

 

    所幸,近來最高行政法院已做出多起定讞判決,宣告「未於限年內升等,就不續聘」的條款,因牴觸教師法第14條而沒有當然效力。至此,教育部也對外公開表示:「不會因為老師無法在限年內升等,就核准學校可予以不續聘」。許多學校也開始反省,是否能以其他方式來鼓勵教師升等,而非動輒以剝奪工作權來威脅教師。這些反省動作,讓台灣的高等教育恢復合理的聘僱關係提供了一線生機。但目前仍然有待各大專院校的教師積極投入,以具體的修正提案,透過各級會議決議來廢除各個校內的限年升等條款或類似條款,以確保官僚化的高層管理作風,不會死灰復燃。

 

    因此,高教工會撰寫了此份「教師集體提案,廢除限年升等,重振學術生機」說帖,供各校教師參考與援引使用。盼更多學校教師皆能以此來翻轉不當的限年升等條款,讓合理的工作權保障回歸大專院校之中。

 

(一)最高行政法院已多起判決定讞,確定不得僅因教師「未於限年內升等」而不續聘

 

    過去多年來,不斷引起爭議的大專教師「限年未升等,則不續聘」條款,在相關教師的持續救濟與工會等各界人士的陳情抗議下,2016年起最高行政法院終於做出一系列的定讞判決,否決了校方與政府核准的不續聘處分。

 

    此波判決以開南大學多位教師為核心,最高行政法院做出了五個定讞判決,包括105年度判字第150號105年度判字第210號105年度判字第280號105年度判字第384號105年度判字第550號,都判決教師勝訴,確定學校與教育部單單以違反「限年升等」條款為由核准不續聘違法;而且判決都未再發回高等行政法院,換言之,司法單位對相關個案已作成最後決定,終於確保了曾遭違法不續聘教師們的工作權。實際上,自2013年起,各級法院即有多個認定「教師限年未升等,就不續聘」的做法屬違法的判決;但此次最高行政法院的系列判決則是全數確定定讞,具有突破性的意義。

 

    細察學校與教育部的不續聘處分之所以被認定違法,核心原因在於,「限年未升等,就不續聘」的條款,並沒有考慮教師是否真的「不適任」,有無教師法第14條上「違反聘約」達「情節重大」的狀況。基於大學法與大學自治並不得掏空教師法對工作權的保障,按照教師法第14條的規範,在缺乏實質認定教師有「違反聘約情節重大」的具體事實前,學校教評會與教育部都不該恣意作成最嚴重的不續聘處分。

 

    綜合各個最高法院判決的判決書內容,至少有以下數點意旨:

  1. 大學法第19條(基於學術發展另訂不續聘之聘約條款)不得作為掏空教師法第14條(教師不續聘應有法定事由,例如達到違反聘約情節重大)的依據,而仍應受教師法第14條拘束;
  2. 教師行為是否違反聘約達「情節重大」,並非聘約得事先約定之事項,須有具體事實證明;
  3. 教師行為是否違反聘約達「情節重大」而須不續聘,應考慮該該不續聘是否真正合乎「公益性」、「必要性」、「符合比例原則」、「符合正當法律程序」,而非學校得恣意決議;
  4. 學校未妥善按教師專業安排工作,則難稱教師沒於期限升等構成違反聘約情節重大。

 

    目前開南大學相關勝訴教師,都已返回學校任教。截至目前為止,最高行政法院也未再改變見解,高等行政法院與一般民事法院,也以上述見解為審查標準,間接也影響了教育部開始採取較嚴格的審查標準,不再任意核准學校以限年升等條款所送出的教師不續聘案。

 

(二)廢除限年升等條款,攸關學術發展生機

 

    除了法院所作出的判決為理由外,作為大專教師值得積極爭取廢除限年升等條款,也有為了改善學術發展的原因。已經有越來越多教師觀察到,這個原本聲稱是「提升學術品質的必要之惡」的限年升等條款,在高等教育的現場中,早已變質為扼殺學術發展生機的惡法,至少導致了下列數項惡果,而有立即改變的必要:

 

1.扭曲教學研究的本質:大學教師的任務,本在於追求學術獨立、專業自主的教學研究工作。然而,「限期升等」條款卻以「失去工作權」做為威脅,逼迫大學教師只顧在期限內完成升等要求,但不再以學術獨立、專業自主作為主要依歸。過去幾年來,高教工會在各大學都觀察到,在升等與評鑑壓力下,大學基層教師紛紛忙於「集點」,例如得湊集幾篇I級論文、幾個研究計畫、學生教學評量如何能在4分以上(滿分5分)…苦不堪言,但這卻未必對教育品質的實際提升有益。形式的指標取代了學者對自身教學研究的量度,原本強調獨立思考的教研工作,已被扭曲成追求速度與效率的「製造業」,教學研究都受到扭曲。

 

2.殘害教師身心健康:同時,工會也觀察到,巨大的升等壓力下,已導致諸多大學老師罹患各種身心疾病,甚至有致命危機。這並非危言聳聽,舉例而言,工會曾舉辦限年升等問題的研討論壇,與會還未升等的大學教師大約有20名,皆在40-50歲左右,根據現場詢問,其中竟就有4名以上在爭取升等的過程中罹患了癌症,1名以上罹患了憂鬱症。這比例顯然比一般同年齡勞工高上許多。代表著大學教師在升等壓力下,已成為身心疾病的高風險群。若再不予以修正,恐怕類似的疾病風險只會越來越普遍,不必要地殘害教學研究工作者的身心健康,對於長遠的學術發展並無助益。

 

3.教師被迫得更順從行政高層:另外,「限期升等」條款也成為了當前校方高層控制教師的利器。學校透過在升等標準中加入了「主管評量」、「服務分數」、「行政分數」、「產學績效」…等標準,使得一位大學教師就是教學與研究再卓越,若不聽從配合學校高層「(義務)擔任行政工作」、「主動協助招生」、「幫學校做產學合作績效」、「取得足夠的計劃案」,也未必能夠升等。而且,這些標準往往是隨行政高層的喜好,每年都越改越嚴。工會近來接獲的申訴案中,就有一位已拿到博士學位、教學研究評鑑分數皆相當卓越的講師,只因為沒有「每年為學校帶入20萬元的產學合作廠商配合款」(此為該校近年來明訂的升等標準之一),導致無法升等為助理教授,正面臨解聘、不續聘的威脅;直到工會向教育部提出檢舉,才迫使學校修改辦法。不少學校甚至鼓勵教師做「假產學」──教師自掏腰包把經費給配合廠商,請其與學校做虛假的「產學合作」──;教師不願配合者,學校則威脅要求其去醫院開立「有身心疾病,無法治癒」的證明,來辦理「自願資遣」。試問:這種種不合理的要求,使得教師根本無法專注於本業,不才真的是「有損師道」?這絕非大學自治、學術自由所欲追求的目標!

 

4.掏空技職體系:工會還觀察到,「限期升等」條款對高等教育的衝擊是全面性的。不只是一般大學,講究實作技術的技專院校更受到影響。特別是,過去在技專院校中有大量未必有博士學位、但講究技術專業的「講師」們,他們反而在「限期升等」條款壓力下,陸續被迫失去工作,使校園中只留下具有學術研究著作能力、或有博士學位的教授們。不少學校為了拚教育部設下的「師資具有博士學位比率」評鑑門檻,規定專職講師須於5年內須取得博士學位;以在職進修而言,這現實上幾乎難有達成可能,根本是「解聘講師」條款。試問,教育部縱容技專校院排擠、逼退講師,卻還一再高喊要「技職升級」、「技職再造」的口號,這其實不正是在「掏空技職」嗎?

 

    綜合上述,我們呼籲台灣高等教育有必要盡速改革此一危害高教環境的規定,將教師升等回歸定位為「獎勵」,而非「未升等即懲罰」。教育部應當依據《教師法》與法院相關判決的精神,主動要求各大專校院對相關條款與施行方式進行檢討;同時,儘管在規定未修改前,基於教師法的保障,各大學無法證明該教師「違反聘約,情節重大」,則得不因大學教師「限期未升等」,即對其施與解聘或不續聘。而釜底抽薪之道則是,各級學校教師站出來爭取自身的權益,一方面加入工會,形成學校分部,二方面則串連主動至校務會議提案,改變此等扭曲高教環境的措施或條款。

 

(三)各校已有多起廢除限年升等條款的實例:東吳大學的案例

 

    大專教師集體至校務會議提案廢除限年升等條款,已有先例。東吳大學於2015年12月的「104學年度第一次校務會議(104.12.9)」,即正式通過了教師的集體提案:廢除限年升等條款,以及限縮教師評鑑辦法。邁向了更加合理保障教師工作權,讓升等與評鑑制度回歸本質的正向辦學。

 

    能促成這樣的改變,關鍵在於東吳大學校內一群教師的積極作為。東吳教師們在2014年底得知最高行政法院已有多起判決質疑「限年升等條款」效力後,多位教師開始在校內討論,透過向校務會議提案,付委規章委員會,要求修改東吳大學的「限年升等條款」。這群教師們也積極參與了校務會議與規章委員會,於2015年10月16日、2015年11月11日、2015年11月19日召開三次規章委員會會議討論後,通過該提案;之後提交校務會議,經過會議上的多番討論,正式通過:廢除限年升等條款,以及限縮教師評鑑辦法。

 

    為了供各校教師參考,在此附上東吳大學教師們的提案如下:

 

《東吳大學教師評審辦法》修訂條文對照表

擬修訂條文

原條文

說明

第 15 條之 1

(刪除)

第 15 條之 1

自九十六學年度起,初聘之專任助理教授,應於六年內升等為副教授,未通過升等者,第七年聘期屆滿後不再續聘。

已聘任之現職專任助理教授,自九十六學年度起,應於六年內升等為副教授,未通過升等者,第七年聘期屆滿後不再續聘。

教師於限期升等期間內懷孕生產且未辦理育嬰留職停薪者,每次生產得延長升等期限一年。

教師於限期升等期間內有下列情形時,不計入升等期限:

一、因升等案件進行申訴或行政救濟之期間。

二、經學校指派兼任行政單位主管之期間。

三、依本校留職停薪相關規定獲准留職停薪之期間。

一、第 15 條之 1 違反《教師法‧第一條》明定教師權利義務,保障教師工作權利之立法原意;升等並非教師義務,因未能升等而不續聘之條文,應予以刪除。

二、依《教師法‧第十四條》,除其第一項所列十四款之一者外,不得解聘、停聘、不續聘。未於限期內升等不在該十四款之內,依此之不續聘作為,實屬違法。

三、教育部中央申評會 104 年 5 月 18 日評議書引稱「學校僅針對已聘任助理教授職級(不及於講師、副教授)訂定限期升等條款,有違《行政程序法》第 6 條規定不得為差別待遇之一體適用原則。」

四、自 103 年 8 月以來,大學因助理教授未能於期限內升等而不續聘所引發之多起案例,不僅已遭最高行政法院判決廢棄行政單位之原決議,行政院訴願委員會及教育部中央申訴委員會亦判定學校之不續聘不予維持。

第15條之2

應接受每五學年評鑑之專任教師仍不通且有不力或不能任工作之具反聘重大聘期屆滿後,不再續聘。

第 15 條之 2

應接受每五學年評鑑之專任教師,連續兩次未能通過評鑑者,聘期屆滿後不再續聘。

依《教師法》第14條,除其第一項所列十四款之一者外,不得解聘、停聘、不續聘。未能通過評鑑,而再評仍不通過,且有第14款之情事,始得不續聘。

資料來源:東吳大學104 學年度第 1 次校務會議(104.12.09)會議紀錄

 

    在東吳大學的經驗中,工會會員與校內其他教師的妥善溝通,能有效喚起多數教師對廢除限年升等條款的認同,支持要追求學術進步,也不該是倚靠這樣不恰當的條款。隨著在會議上多位東吳大學校務會議教師代表的發言支持下,針對東吳大學教師評審辦法第15條之1的「限年升等」條款,校務會議終於通過教師提案,確定做成「刪除」決議。校務會議決議僅在修正說明中,將原先措施屬「違法」的評價,用詞改為「不當」(其目的主要在於避免過往行政人員產生違法失職的責任),然最終實際上確定已刪除「限年升等」條款,使東吳大學教師升等制度,回歸鼓勵教師追求更高學術成就的制度,而非作為一種懲罰條款。

 

    除了限年升等條款外,東吳教師們針對該辦法第15條之2的「連續兩次未能通過評鑑,則不續聘」條款,也於校務會議通過修正案,終結了該條款的絕對性。對「評鑑不通過就不續聘」提出修正的理由,和廢除限年升等條款相同,該修正案的說明指出:應依據教師法規定,學校須提出教師構成「《教師法》第14條第一項所列十四款」其中的相關事實,才能夠予以不續聘;而非只要「連續兩次未能通過評鑑」或「再評鑑未通過」,則不續聘。而校務會議則將該條文的修正內容,從原提議的「再評仍不通過,且有「教學不力或不能勝任工作之具體事實;或違反聘約情節重大」者,聘期屆滿後,不再續聘。」,濃縮修改為「…依教師法相關規定,不再續聘。」但仍維持該修正案的說明,確定存有教師法第14條的事實要件,才能是不續聘教師的前提,而非僅憑形式性的升等或評鑑不通過回歸教師勞動保障趨勢的,就一律認定應不續聘。

 

    東吳大學校務會議發揮了合理審議校內重大規章的職能,為各個學校教師帶來了一個示範:只要教師們準備得當,以理服人,相互串聯。在多數教師的支持下,最終還是有機會透過相關會議來保障教師的工作權益,值得各校教師參考與嘗試。

 

    實際上,除了東吳大學,過去兩年來也的確有越來越多的學校,主動或被動,明文或潛在地廢除或凍結了限年升等條款,已經不只是極少數的案例,而日趨是台灣高等教育的新常態。

 

四)「後限年升等」時代的學術發展

 

    廢除了限年升等條款,是否就代表大專院校教師不用再做研究,或者不用升等?當然不是。

 

    相反地,我們期望隨著限年升等條款的廢除,能夠讓升等制度回歸「常態」:大專教師們不用鎮日焦慮於能否在第幾年內完成升等,不用擔憂是否「晚了一年」就連工作都會不保,而是能有充分的餘裕,判斷自身在教學與研究事物上的步調,採取合理的步伐來開創自身的學術生涯。

 

    相對於限年升等條款帶來的扭曲與壓迫,在「後限年升等」的時代,學校單位可以提供更多的獎勵措施或學術資源,讓教師們能夠發展出更多深邃的研究成果,免去種種表面式的輕薄短小發表。這對於台灣整體的學術發展,反而才能注入真正的活力。而「升等」則可回歸正常的學術榮譽制度,讓獲得學界學術肯定的人才有所獎勵,暫時還未取得肯定的人士,也仍有持續發展的空間。

 

    而對於的確無法勝任大專教師工作的少數案例,學校應當是將其回歸「不適任教師」的輔導與審查機制。有關單位對類此教師應當先提供協助、輔導;倘若難以輔導改善,再予以警告;最後若確認的確有具體事實佐證為不適任教師,則才進入到有關解聘、不續聘的程序。

 

    這樣「回歸常態」的改革也許不合乎少數學術行政高層的期待(因其必然將減少學校行政高層對基層教師的控制能力),但倘若我們在乎的是台灣學術體制的正常發展,這樣的改革則是值得廣大教師們一同來爭取的。我們期待越來越多各大專院校的教師們勇敢站出來,為了合理的學術發展與工作保障體制一同發出聲音,節制種種表面上為了學術發展、但實際上已導致重重扭曲的錯誤條款。