【2018.11.10研究報告】蔡英文政府兩次《勞基法》修法對勞工工時之影響

 

一、前言

近年來,「過勞」可以說是成了台灣勞工的代名詞。根據勞保局的勞工保險給付統計,台灣每4.8天就有勞工因過勞而領取勞保給付。超時工作更是直接反映在年總工時的數字上,台灣年總工時與全球近40個主要國家相比一直是名列前茅,高居前四名內,與OECD國家平均工時相差達269-370小時(見表一)。

 

表一、歷年(2013-2017年)主要國家之年總工時排行

排名20132014201520162017
1墨西哥 (2244.2)墨西哥 (2242.2)墨西哥 (2248.3)墨西哥 (2254.6)墨西哥 (2257.4)
2哥斯大黎加 (2140.6)台灣 (2134.8)哥斯大黎加 (2148.2)哥斯大黎加 (2204.7)哥斯大黎加 (2178.9)
3台灣 (2124.0)哥斯大黎加 (2121.7)台灣 (2103.6)南韓 (2071.0)台灣 (2035.2)
4南韓 (2093.0)南韓 (2067.0)南韓 (2084.0)台灣 (2034.0)南韓 (2024.0)
5希臘 (2059.0)希臘 (2021.0)希臘 (2031.0)希臘 (2030.0)希臘 (2018.0)
OECD平均1766.01765.01767.01765.01759.0

資料來源:行政院主計總處,〈薪資與生產力統計年報〉、OECD Data;作者自行製表

 

 

在「終結過勞」的社會期待下,立法院終於在施行「雙周84小時」的十五年後,於2015年5月三讀通過修改《勞基法》第30條第1項,下修法定工時上限為「單周40小時」,並於2016年元旦起實施。然而,在縮減法定工時上限的同時,勞動部卻又於2015年12月公告修正《勞動基準法施行細則》第23條,將原來的19天勞工國定假日刪去7天,引發勞工團體的抗議。在勞團的動員施壓之下,立法院在2016年4月8日做出對「砍假命令」不予備查的決議,命令將於兩個月的期限內失效。

 

但是,將「縮短勞工的年總工時」擺放為其首要勞工政見的蔡英文政府,[1]在上任之後卻重新研議「砍假案」,並同時端出「一例一休」,聲稱是能夠保障勞工權益的「配套」。所謂以一例一休交換砍七天假,在當時引起許多批評,例如「一例一休不等於週休二日」,[2]且「已有六成以上的勞工實施週休二日制」,這表示一例一休對整體勞工的效益有限,但是砍假則必然造成工時的增加。[3]儘管勞工、青年、學者等各界對砍七天假強烈反彈,蔡英文政府仍執意推行,聲稱已釋出更多可以彌補砍假的利多,包括「特休假增加」、「提高休息日加班費基準」等,最終於2016年12月6日三讀通過《勞基法》修正案,2017年1月1日起實施。

 

然而,本來為了刪減七天假而呼籲政府盡快通過修法的工商團體,[4]在《勞基法》新制上路後,又轉而疾呼「一例一休」缺乏彈性,需要修改《勞基法》。[5]民進黨政府也回應了資方團體的壓力,端出第二次修正《勞基法》的草案,不僅將休息日加班費基準下修為「核實計算」,其他還包括「鬆綁七休一」、「放寬單月加班工時上限」、「特休假遞延」、「輪班間隔縮短為8小時」等。雖然此次《勞基法》修法同樣招致廣泛的社會反對與輿論批評,民進黨政府還是以執政黨優勢,在2018年1月10日強行通過了第二次《勞基法》修法,甚至在最後一刻夾帶闖關「加班費1:1換取補休」的第32條之1,[6]於同年3月1日正式實施。2015年至2018年的工時規範之變革,可參考表二的整理。

 

表二、2015-2018年台灣工時規範之變化

時間 工時規範
2015年12月 修正《勞動基準法施行細則》第23條,將國定假日19天刪減7天
2016年1月1日 法定工時上限「單週40小時」(第30條第1項)正式實施
2016年4月 立法院做出對「砍假命令」不予備查的決議,七天假須在兩個月內恢復。
2017年1月1日 蔡英文政府第一次《勞基法》修正案正式實施,主要內容包括: 國定假日19天刪減7天(第37條)一例一休(第24條、第36條)增加特休假日數(第38條)輪班間隔應有11小時休息時間(第34條)
2018年3月1日 蔡英文政府第二次《勞基法》修正案正式實施: 休息日加班費改為核實計算(第24條)放寬單月加班工時上限為54小時(第32條)鬆綁七休一(第36條)特休假可經勞雇雙方協商遞延至次一年度實施(第38條)加班費1:1換取補休(第32條之1)輪班間隔可縮短為8小時(第34條)

資料來源:勞動部、立法院;作者自行製表

 

本研究報告嘗試回答:歷經蔡英文政府兩次的《勞基法》修法,對於勞工工時的影響為何?根據薪資與生產力統計年報,2017年的年總工時為2035.2小時,比起第一次修法前的年總工時2034小時要高,顯然蔡英文政府的「縮短勞工的年總工時」政見,已經落空了。為什麼2017年的年總工時比2016年高?修法過程中被提出來討論的各種工時政策,哪些是真正能夠縮短工時的、哪些則是成效有限?甚至,哪些政策將加劇勞工的過勞狀況?由於2018年仍未結束,3月1日上路的第二次《勞基法》修法所造成的效應尚待後續觀察,本研究將著重於蔡英文政府第一次《勞基法》修法對工時造成的影響,並在最後針對第二次修法提出初步的觀察結果。

 

 

二、資料來源

本研究中之每月平均工時資料,主要取自行政院主計總處之〈薪資及生產力統計〉,其資料來源為主計總處按月辦理之「受僱員工薪資調查」。該調查以臺灣地區工業及服務業之公、民營廠商為對象,採抽樣調查方式辦理,總樣本數約10,500家,估計總家數抽出率約1.4%,人數涵蓋率約29%。主計總處向各廠商蒐集其僱用之受僱員工人數、薪資、工時等資料,再依「基準環比連鎖法」產生全體及各行業之統計結果。

特別休假之相關資料,則主要取自勞動部的〈勞工生活及就業狀況調查〉。調查對象為臺灣地區15歲以上參加勞工保險之本國勞工,預計回收有效樣本為4,000份。實施調查期間為每年6月至7月,調查項目包括勞工參加教育訓練情形、勞工工作環境的滿意情形、勞工目前工作狀況、勞工工作與生活平衡措施,以及勞工職涯規劃等。

 

 

三、研究結果

本研究將結果分為「第一次《勞基法》修法」以及「第二次《勞基法》修法」分別闡述:

 

  • 第一次《勞基法》修法

第一次《勞基法》修法的主要內容包括「刪減七天假」、「實施一例一休」,以及「增加特休假」,因此以下將針對這幾項政策措施進行探討。

 

  1. 「刪減七天假」是2017年年總工時較2016年高的主因

為什麼2017年的年總工時較2016年高呢?圖一呈現了近年來全年、1-8月,以及9-12月之平均月工時變化。之所以特別區分出1-8月和9-12月,是因為2016年4月立法院對「砍假命令」不予備查後,恢復的七天國定假日均集中在9-12月,[7]因此可以藉由這個區段的平均工時觀察2017年刪減七天假對於工時的影響。

 

從歷年來9-12月的工時變化,可以發現2015至2016年是近年來最大的工時降幅(總共下降40.4小時);相反地,2016至2017年則不降反升(總共上升11.6小時),進而使得2017年的全年工時較2016年高。會有工時大幅下降而後回升的現象,是因為恢復後的七天假集中在2016年年底施放、卻又在2017年時被刪減所致。因此,「刪減七天假」是2017年年總工時較2016年高的主因;反過來說,七天國定假日則可說是有效降低年總工時的政策工具。

 

圖一、2013-2017年全年、1-8月與9-12月之平均月工時

資料來源:行政院主計總處;作者自行製圖

 

 

  • 「一例一休」對於縮減工時成效有限

1-8月的工時變化排除了七天假的影響,則可以觀察2017年實施「一例一休」對於工時的效應。圖一顯示,2016至2017年的1-8月平均月工時僅下降1.4小時,幅度甚至比近年每年下降的平均值1.7小時還低。也就是說,「一例一休」對於縮減工時的成效有限。

 

為什麼如此呢?本研究認為,主要原因有三。第一,根據勞動部的說法,在第一次《勞基法》修法以前,已有69%的勞工實施週休二日,[8]也就是說,「一例一休」政策僅會影響31%的勞工。第二,儘管在第一次《勞基法》修法的爭議過程中,社會壓力促使政府提高休息日的加班費基準,並且加入「做一算四、做四算八」的機制;然而事實上,最終的休息日加班費基準與過去函釋的規定無異,難以達到「以價制量」的效果。[9]甚至,第二次《勞基法》修法又將「做一算四、做四算八」修為「核實計算」,加上放寬「七休一」、最後還夾帶通過了「加班1:1換取補休」,使得一例一休更加形同虛設。第三,就算一例一休的確降低了部分勞工實際工作的「日數」,雇主仍可以藉由工作「時數」的調整,將工作時數集中在五天,使得工作時數並未因此下降。

 

  • 特休假日數在修法後並未顯著增加、休不到特休的問題仍存在

在社會大眾「拒砍七天假」的呼聲下,蔡英文政府的回應方式是「提高特休日數」,現在則可以來檢視第一次《勞基法》修法完成之後,對於整體勞工的特休假日數之影響。

表三顯示,修法前(2016年)的特休假平均天數為12.9日;相較之下,修法後(2017年)的特休假平均天數為13.0日,僅增加了0.1日。由此可見,第一次《勞基法》修法所增加的特休假日數對於整體勞工而言非常有限,更不可能如蔡英文政府當初所聲稱的,能夠彌補砍七天假的損失。

 

 

表三、勞工工作年資、目前工作平均年資及特別休假情形

 工作總平均年資(年)目前工作平均年資(年)特休假平均天數(日)
2016年14.37.912.9
2017年13.47.813.0

資料來源:勞動部;作者自行製表

事實上,修法過後的特休假日數,仍然比其他國家要少許多。儘管蔡英文政府在第一次修法中主打「增加資淺勞工的特休假日數」,然而若以OECD國家來比較,對於年資滿一年的勞工而言,台灣的法定特休假日(7日)數僅比美國(0日)和墨西哥(6日)要多;相較之下,鄰近國家如日本、南韓都分別有10天、15天。多數OECD國家的特休假日數更達到20天以上,顯示台灣的特休假日數仍有很大的進步空間(見圖二)。

 

本研究認為,這跟台灣的特休假制度仍未脫離「年功制」想像有關。不同於歐洲多數國家的特休假天數與年資無關、資淺勞工便享有20天以上的特休,台灣的特休假規定預設了勞工將在同一個企業穩定而長期地留任,使得留任愈久的勞工享有的特休假愈多。然而,這樣的想像顯然不符合當前不穩定、非典型就業氾濫的勞動現實。從表三看來,工作總平均年資和目前工作平均年資都有一段不小的差距。表四則顯示了「服務及銷售工作人員」的特休假日數最低,僅9.9日,可見「年功制」的特休制度對處在未能久任的勞動環境的勞工而言,是極度不公平的。

 

圖二、台灣與OECD各國年資一年勞工之法定特休假日數

資料來源:OECD Data;作者自行製圖

除了法定特休假日數太少以外,勞工是否能夠如實休到假,更是一個問題。根據2017年的《勞工生活及就業狀況調查》,平均13.0日的特休假天數,實際上只使用了9.5日,利用率73.5%。若各職業別來看,以「基層技術工及勞力工」和「服務及銷售工作人員」的特休假利用率最低,分別為64.2%和64.9%。因此,如何大幅提高勞工的特休假、改變「年功制」的預設,並且確保勞工一定休得到,例如仿效日本設定「強制休假條款」,或者是加強勞檢等等,[10]是蔡英文政府在《勞基法》修法中懸而未決的問題。

 

 

表四、2017年各職業勞工特別休假情形

  特休假平均天數(日) 實際申請特休假平均天數(日) 利用率(%)
民意代表、主管及經理人員 17.6 13.9 78.6
專業人員 12.6 9.8 77.7
技術員及助理專業人員 13.7 10.2 74.5
事務支援人員 13.7 10.7 78.0
服務及銷售工作人員 9.9 6.4 64.9
農林漁牧業生產人員 12.5 9.0 71.7
技藝有關工作人員 12.7 8.5 66.6
機械設備操作及組裝人員 13.4 9.3 69.4
基層技術工及勞力工 12.5 8.0 64.2
總計 13.0 9.5 73.5

資料來源:勞動部;作者自行製表

 

 

  • 第二次《勞基法》修法

由於2018年仍未結束,第二次《勞基法》修法所造成的效應尚待後續長期追蹤。目前主計總處的最新資料為2018年8月,在此以1-8月同期的官方統計展開初步觀察。

 

  1. 2018年1-8月平均月工時比2017年同期高,年總工時恐將再上升

圖三呈現了2013-2018年1-8月的平均月工時,可以發現2018年1-8月的平均月工時為168.44小時,比2017年同期的168.35小時要高。由此可見,第二次《勞基法》修法的「休息日加班費核實計算」、「放寬單月加班工時上限」、「鬆綁七休一」、「加班費1:1換取補休」等措施,確實造成了工時上揚的效應。

由於9-12月同樣也少了七天假,可以預期2018年9-12月的工時將同2017年的狀況一樣居高不下,使得2018年的年總工時高於2016年。此外,2018年1-8月的工時又高於2017年,表示2018年的年總工時很可能又比2017年要高,造成連續兩年工時都上升的現象。

 

圖三、2013-2018年1-8月平均月工時

資料來源:行政院主計總處;作者自行製圖

 

 

四、政策建議與總結

 

在台灣的高工時在世界上名列前茅的情況下,「終結過勞」成了社會普遍的呼求,「年總工時要下降」也成了蔡英文政府當時競選總統時響亮的政見。然而,由官方數據〈薪資及生產力統計〉和〈勞工生活及就業狀況調查〉看來,在蔡英文政府上任之後,歷經的兩次《勞基法》修法,不僅違背了其當初的政見,年總工時更是不減反增。

 

第一次的修法中,蔡英文政府端出「一例一休」和「增加特休假日數」等措施,聲稱乃是「刪減七天假」的配套。但是,本研究發現,第一次修法中的「一例一休」對於縮減工時成效有限;「特休假日數」則是增加得不夠多,且修法過程中並未解決休不到、休不完的問題。被蔡英文政府刪減的七天假,反而才是可以有效降低年總工時的政策工具。

 

第二次修法,則讓蔡英文政府的「週休二日」政策完全宣告破產。不僅將休息日加班費計算倒退修改為「核實計算」,更直接鬆綁七休一、甚至允許休息日加班費換取補休。加上放寬單月加班工時上限等「彈性」措施,從目前的官方數據看來,2018年1-8月的平均月工時已高於2017年,在年底已無七天假施放的情況下,很可能造成2016年後總工時連年攀升。

 

 

因此,本研究提出以下幾個政策建議:

 

  • 恢復「七天國定假日」:七天假在本研究的分析中被證實是有效降低年總工時的政策工具,應當恢復勞工國定假日為19天。
  • 落實「週休二日」:廢除第二次《勞基法》修法中「鬆綁七休一」、「加班1:1換取補休」等規定。並且重新檢討如何落實「週休二日」,例如大幅提高休息日加班費基準,確保以價制量等措施。
  • 增加特休假、確保休得到:改變目前特休假「年功制」設計,大幅提高勞工的特休假天數。並且,確保勞工一定休得到,例如設定「強制休假」條款,或者是加強勞檢。
  • 縮減過長的加班時間:廢除第二次《勞基法》修法「放寬單月加班工時上限」之規定。

[1] 關於蔡英文當時的總統競選政見,可見2016年蔡英文「勞動政策六大主張」。

[2] 陳政亮,2017,〈勞基法修正的魔鬼:誤把休息日當假日!

[3] 台灣高等教育產業工會,2016,〈法定工時下降及其配套措施之實際成效評估〉。

[4] 中國時報,〈七大工商團體:政府若不刪減7天國假將無限期終止勞資協商〉(2016/6/27)。

[5] 焦點事件,〈靠北一例一休 工總還想改《勞基法》的什麼?〉(2017/7/20)。

[6] 《勞基法》第32條之1的問題重重,包括以1:1比例換取補休對勞工不利,且此規定也會影響勞工休息日的取得:只要雇主取得勞工同意,就可以讓勞工在淡季的時候補休完休息日的時數,而免除本來的休息日加班費。可參考邱駿彥,2018,〈加班換補休之解析(勞基法第32條之1)〉。

[7] 包括9/28、10/25、10/31、11/12和12/251/2和3/29則因為當年勞動部的砍假命令而未放到。

[8] 焦點事件,〈砍假案 》郭芳煜:只影響4%的人,現在砍假時機最好〉(2016/11/14)。

[9] 勞動部(當時為勞委會)在2001年曾發布「行政院勞工委員會(90)台勞動二字0019248號」函釋,規定休息日加班依照《勞基法》24條,加班費是1.33-1.67倍。可參考公民行動影音紀錄資料庫,〈推砍假、「一例一休」多加班費? 法律人痛批民進黨政府扯謊〉(2016/11/10)。

[10] 關於特休假制度以「年功制」為預設的問題,以及日本的特休假規定,可以參考苦勞網,〈特休換七天假?戳破特休草案的利多假象〉(2016/11/23)。


>>>研究報告Word檔案下載:蔡英文政府兩次勞基法修法對勞工工時之影響