【大學快報第195期】進步或退步修法?新版《教師法》與舊版的比較

2019年5月10日立法院三讀通過了《教師法》修正條文,回顧整個修法過程,我們曾對行政院(3月7日)院版草案,提出過十點質疑;對大專教師而言,現在可以簡單對照一下新舊《教師法》,看看行政院與立法院到底如何回應了我們的批評

以下,詳述此次修法的程序與內容的爭議。

一、「處理不適任教師」與「緊縮大專教師權益」

此次修法過程中,行政院對外表示是「為了處理高中以下之不適任教師」;其公開發言,也完全集中在「中小學學生遭受性犯罪與身心虐待」的問題上。或許基於這樣的理由,行政院在研擬草案的過程中,從未找過高教工會討論。直到3月7日草案公布,我們才發現,院版草案其實有不少與「性犯罪、身心虐待」無關的條文。例如:「增加教師之行政義務」、「開放校方可以訂定嚴苛之升等標準」、「限期升等與教師評鑑成為解雇要件」。

把這三點放在一起分析,我們便可以理解其對高教教師造成的傷害。現實上,許多大專教師正因校方以「限年未升等」或「教師評鑑」為手段(稱此為「違反聘約情結重大」)而遭到不續聘的命運。而很多校方訂定的「升等資格與教師評鑑」又經常不當的納入許多行政義務(招生人數、產學金額、負責行政業務……等等);這除了導致教師被迫無端付出更多非本職的勞力、使得學術與研究自由遭到嚴重的干擾、更令校內權力關係往行政方傾斜。

這幾年透過許多受害大專教師的行政訴訟,最高行政法院與高等法院已經屢屢宣告教育部與學校所為不續聘乃是違法的作為;法院透過判決書已確認,一位大專老師究竟是否不適任,必須要有清楚的「違反聘約情結重大」的具體事實,而非能單以「升等或評鑑未通過」來解雇大專教師。教育部自己也曾發文通知各校「必須依照最高行政法院判決的意旨來審酌不續聘案」。

而於此時,行政院卻把「增加教師之行政義務」、「開放校方可以訂定嚴苛之升等標準」、「限期升等與教師評鑑成為解雇要件」這三條文送至立法院,實在令人費解。基於事實,我們只能合理推論:行政院藉著「處理中小學身心虐待與性犯罪的不適任教師」的社會聲浪,偷渡了「緊縮大專教師工作權益」的條文。雖然,這三點經過工會發動的連署與各方努力後,在立院已經被阻擋下來。但回顧行政院的基本心態,仍可以推論出:他們是以「緊縮教師工作權益」為基調的。

二、行政院版本忘了「續聘保障」

關於「緊縮教師權益」還有一個值得說的插曲。在原先《教師法》中對於教師之「解聘、停聘或不續聘」是以「反向列舉」來運作的,亦即「除非教師如何……,否則不能解聘、停聘或不續聘」。而在0307的行政院版則改成「正向列舉」,亦即「教師若如何……,應予解聘…」,但卻取消了「若無如何…之續聘義務」。搭配上我國大專教師依法都是以1~2年的定期聘約來聘任,依行政院版,學校儘管沒有法定解雇理由、教師也未有不當作為,聘約到期竟有可能不再有「續聘義務」,與現行廣大編制外教師可恣意被校方不續聘的處境完全相同。

此問題經我們披露後,教育部次長在立院(4/17)座談會時公開說,絕對不會造成這樣的狀況,教師一定會有續聘保障。的確,後來教育部也把「限縮式列舉」原則放回到第13條去了(真是萬幸)!

惡意的想,說行政院有意透過《教師法》修正,一舉消滅全國教師的續聘保障;這連我們工會都難以置信。實情可能是:行政院在擬定草案時「意外的忘記了續聘保障」!畢竟整部《教師法》修正焦點是集中在「處理不適任教師」的,行政官僚把全部心力都放在「解聘、停聘、不續聘、資遣」等要件與程序的設計上,關於《教師法》的法律功能尚應包含「促進教師專業」與「教師權益保障」這樣的念頭,大概也很難在心中升起吧!白話的說,教師權益因為不在行政院的核心考量裡,於是不小心把所有教師基本續聘保障一起丟掉,應當是對此「意外」的合理解釋。

三、「模糊字眼」與「未明確之法律要件」的改正

除了上述四條條文外,尚有一條是行政院在14、15、18條中皆新增的相同條款,這比起原先的《教師法》增加了「道德倫理」或「微小犯規」的文字,並將之列為解聘(14)、不續聘(15)、停聘(18)的要件。原來是:「行為違反法規,經有關機關查證屬實」。政院版是:「行為違反法規,且違反教師專業倫理、學術倫理或損害教師職務之尊嚴,經學校查證屬實」。雖然行政院對此條文的解釋是「將違反法規的類型限縮在專業倫理、學術倫理、教師職務尊嚴上,更可以保障教師權益」;但我們認為,增加了「且違反……」的文字,在實務上反倒增加了學校把「違反專業倫理、學術倫理、教師職務之尊嚴」這類的模糊道德概念,理解為「可解雇教師」的標準,並反過來「去發現相關法規」。

這並非是對行政院「善意」(如果有的話)的惡意解讀,事實上我們觀察近幾年大專教師遭解雇的一些個案,可以發現在「升等或評鑑未過」案件中,校方「刻意加入倫理瑕疵」的案件開始浮現;這可能是校方難以用「升等與評鑑未過」來解雇教師後,新發明的方法。基於這樣的理由,在政院版中增列「專業倫理、學術倫理或教師職務尊嚴」這類的文字,反而會提高教師被以類似藉口解雇的風險。話又說回來,若按舊《教師法》之規範,法院已有判決指出,所謂「違反法規」應解聘或不續聘的參考座標,要和其他各款解聘事由如「性犯罪、身心虐待、毒品……」等罪行相等,也就是「違反法規之惡劣程度」其實要達到相當的程度,才能確認應剝奪教師工作權;相反的,政院版把參考點往「倫理與尊嚴問題」去移動,的確有鬆開解雇門檻的潛在危險。

還好,這樣的文字最終並沒有通過。相類似的狀況也出現在14、15條中,以「有期徒刑刑期」,而非「特定之罪行」,作為解雇教師的要件;這一點在舊的《教師法》中,就已經是如此了。以政院版14條來說,「因故意犯罪受二年有期徒刑以上刑之宣告確定,未獲宣告緩刑」將遭受解聘、以及終身不得聘任的處罰;15條則是「受一年未滿有期徒刑、拘役或罰金之宣告確定」,將遭到解聘、以及1至4年不得聘任的處罰。我們認為,以「不特定之罪行(雖然刑期確定)」解雇教師並不合理,這可能會導致「思想犯、政治犯、社運犯、或年輕時犯罪但已改過」的教師被剝奪工作權。

經過工會批評後,立法院最終刪除了「以刑期作為解雇教師標準」的條文(儘管遺憾的是,若觸犯刑法內亂罪外患罪,仍一律被作為終身不得任教的解聘要件)!比起舊的《教師法》,這的確是一個進步。這大概是整部《教師法》修改中,唯一相對進步的立法了。如果我們觀察「退場教師的安置」、「兼任教師的權利保護」、以及「救濟成功回聘後的薪資補回」這三點,我們更可以看到整部《教師法》對於弱勢教師權益保護的退卻。

四、對弱勢教師權益保障的退卻

若我們正視台灣高教正遭遇退場困境的殘酷現實,應可觀察到已有為數不少的教師因為(系/所/院/校)停辦而被迫離開高教領域。若一切條件都不變,因少子化因素造成的離退浪潮恐將再持續十年以上,說上萬教師失業還是最保守的估計。而伴隨這個浪潮的,則是高教聘僱政策的緊縮,所有學校現在幾乎都透過「非典型雇用」(兼任、專案、約聘)來代替正職,並稱之這是為了「因應少子化、降低成本」的必要作法;同時,對內則強化績效管理(招生、產學…等),動輒以解雇作為威脅,並實際上透過各種手段逼退教師。於此高教危機中,我們的法制規範如何對待這三類弱勢教師(被迫離退、非典型雇用、遭解雇的教師),特別是如何呈現在《教師法》中,最能反應出國家面對高教危機的心態。

以因退場而被迫離開的教師而言,在舊的《教師法》15條中雖然有「校方、主管機關(即教育部)的輔導介聘之責」,但實際上完全沒有被落實;導致教師一旦被迫離退,儘管再適任也只能自求多福,而在工作機會緊縮的今日,幾乎就註定回不到校園,若有延續其教育職涯的機會,也是在國外(尤其是中國);台灣社會浪費人才之惡習由此可見。國家不願意透過政策引導來保護人才(例如:限期降低全國大專生師比,存續下來的大學就得增加教師聘用員額,也改善教育品質),反倒在此次修法中,把主管機關的介聘責任取消了:新通過的《教師法》12條中,主管機關只剩「輔導之責」,原先的「介聘」責任就此消失。

確實,大專教師之聘任有學術單位專業且自主的考量,但我們認為國家的「介聘」責任,事實上並不見得一定會違背學術專業與自主,端看我們如何設計出可行的良善制度。但一旦法律條文退卻到僅剩「輔導」,其實是宣示國家已經放棄各種積極作為的可能。

相同的,對於非典型雇用教師的保障,一直是我們工會堅持的目標,特別是兼任與專案教師過去這十幾年來的膨脹,是我們高教藉以降低成本的錯誤作法;這群兼任與專案教師負擔了大量的教育工作,卻既無《教師法》亦無《勞基法》的工作權保護,從而成為「使用後可被任意拋棄」的法外孤兒。此次《教師法》修正(47條),即便工會倡議,但很令人遺憾的,兼任與專案等編制外教師依舊被摒除在法律保障之外。

至於因為各種原因而遭到停聘調查之教師(25條),當他們「證明清白」成功復職後,卻只能領回一半薪資(只有「本薪」)的條文,這實在是一種奇怪的懲罰。仔細想想,如果某位教師因犯罪理應遭到解聘,那麼的確應當停止調查期間的全部待遇;但如果他不應當遭受解聘懲罰,卻被剝奪調查期間的一半薪資,這又是基於什麼道理?我們擔心這個條款將成為校方威脅教師的新工具:「先用停聘調查你,等到還你清白後,還是只還一半薪資」,對於無辜者實行這樣的法律,實在令人費解。其實,這個錯誤本已經存在於《教師待遇條例》第19條:此條文不僅規範「停聘」,還包含「解聘、不續聘與資遣」;而無論哪一種狀況,儘管救濟成功,都只補回本薪而已,而未確保學術研究等佔薪給約半數的加給。我們很遺憾《教師法》修正過程中沒有針對這點予以改正,除了「停聘後回復職位者補回本薪」之外,其餘狀況(解聘、不續聘、停聘與資遣,救濟成功後遭撤銷)則留下空白,等於回到《教師待遇條例》的錯誤邏輯。如此作為,其實是再度強化這類不合理的懲罰,顯示國家對於教師權益保障的退卻心態。

五、進步還是退步修法?

無論如何,新版《教師法》於2019年5月10日三讀通過了。綜觀整個修法過程,行政院雖然強調修法重點在於「處理性犯罪與身心虐待的不適任教師」,但現實上由於《教師法》適用範圍包含全國各級教師,在草案擬定的過程中,也同時被放進了各種「緊縮大專教師權益」的條文。直到各方工會抗議後,立法院才努力的把版本逐步調整回原先行政院所宣稱的焦點上。當然,也因為行政院(教育部)的草率,以及程序上缺乏必要的對話,草案的問題在立院審查時更逐一浮現。

我們認為負責任的回應社會對「處理性犯罪與身心虐待的不適任教師」的要求,並不一定要葬送教師的權益;亦即,《教師法》保障教師權益與提昇專業的功能,依然必須被重視與提倡。從這一點來說,這次修法基本上是失敗的。先不論「行政院版忘了續聘保障」這個意外,對於當前日益深重的高教危機(少子化、退場、聘用緊縮與非典化、教師失業成為校園日常),整部修法不僅沒有反應,還進一步強化國家「積極退卻」的心態;高教前景令人悲觀,由此可知。

而未來究竟能怎麼把一部部官僚操控殘破的教育法令,逐步導回足以引導高教正向發展的工具,則還有賴更多教職員工組織起來、加入工會,毫不懈怠地持續發聲與倡議,才可能創造一線生機吧。