原文轉載自2020-11-19 「獨立評論」，圖片來源：Shutterstock
周平 / 台灣高教工會副理事長，南華大學應用社會系副教授
教育部曾於2017年草擬《私立大專校院轉型及退場條例》，但卻擱置在立法院未能完成立法。3年多來，我們看到一間間的大學或高中爆出無預警停招、停辦、清空師生，或者以試圖轉型改辦小學、小型學院、長照機構或其他社福機構等方式規避「校產歸公」，甚至讓這些財產以五鬼搬運的手法，流入董事會成員的口袋中。
此種高教亂象，竟然無法可管。該退場的學校在教育部睜一眼、閉一眼的包庇掩護下大行其道，受害大學教職員生只能一再走上街頭，爭取最基本的受教權和工作權。
基於以上原因，為私立學校退場建立法源依據刻不容緩。教育部於2020年4月23日終於公告新版草案，更名為《私立高級中等以上學校退場條例》（以下簡稱「退場條例」），並可望成為本會期的優先法案。
初步來看，新版草案適用範圍擴大至私立高中，有財務問題或辦學問題的學校將會被列入「預警學校」和「專案輔導學校」，先加以監督導正。若「專案輔導學校」3年內未改善，可依「退場條例」強制停招，並於一年後停辦，同時解散董事會；校產預計回歸退場基金或地方政府，同時作為教職員資遣費、教育公共事業等之用。
然而，仔細推敲「退場條例」草案的字裡行間和言外之意，我們不免擔心，教育部在該條例表象上的善意，似乎在實質上產生掩護或圖利私校董事會，使他們得以用各種「合法掩護非法」的手段保住龐大的校產，同時堂而皇之的以犧牲學生受教權和教職員工作權作為代價。
如何解讀退場條例草案？
若我們將行政院即將送立法院審查、教育部草擬的「退場條例」視為一個文本，則我們可以有兩種閱讀策略。一種是「實證主義式閱讀法」（positivistic reading），另一種則是「症狀閱讀法」（symptomatic reading）。
「實證主義式閱讀法」相信文本中的文字以一對一的對應方式，準確地指涉其字面上所欲再現的外在事物。換言之，這種閱讀策略預設一個個孤立的符號，對應著一個個獨存的原子事實。整個文本就是孤立的符號所構成訊息集合體，而文本所指涉的則是一個個原子事實所構成的總體真相。
「症狀閱讀法」則完全不能接受「實證主義式閱讀」所預文本中能指／所指／參照物的同一性，並採取反經驗主義式的策略，讀出字裡行間的言外之意、弦外之音。換言之，這種閱讀策略要穿刺文本的表皮，同時跳脫原子化直視的框限，試圖洞察文本底層所潛藏的結構性矛盾。亦即，那字面上被屏障的、缺席或被壓抑的隱藏性病態結構。
如果讀者採用「實證主義式閱讀」來理解教育部所草擬的「退場條例」，則或許我們會讀出教育部的「真心誠意」。他們似乎關注「少子化所產生的連動效應」，欲「避免學校遭遇重大困難不能繼續辦理」，從而想協助學校「可兼顧地方發展需求，改辦其他教育、文化或社會福利事業」。除此之外，「退場條例」似乎還苦心孤詣地表達對退場學校學生和教師安置的關注，以及對「強化校產公共性」的堅持。
不過，我建議讀者不要輕易地被條例中華麗的詞藻所障蔽，而看不到其背後所護航的龐大不正當利益結構。而這需要採用「症狀閱讀策略」方得以洞察。
在裙帶結構下產生的高教私校
我曾在自由時報的「自由共和國」專欄中以〈私校盤根錯節的權力利益網絡〉為題指出，從私校在台成立的歷史來看，首先，半世紀前，黨國關係良好的政客、軍人、財團或地方派系在特許保護傘下，接收大量殖民時期留下的軍事和公營事業土地，而成立早期的私立大學。其中許多私校董事會和校務行政主管都有高度家族化和裙帶化的結構，為校產通私產的非法行為埋下了惡因。
其次，高教擴張時期，在官學利益共生的原則主導下，教育部刻意扭曲以教改團體公共化為原則的廣設大學芻議，將大量專科、高職浮濫改制升格，甚至鼓勵政商關係良好的財團或宗教團體租用或購買國有土地新設私立大學。
同時，高教擴張誘發了一個新的尋租集團，包含近2,000位軍公教退休再任的雙薪教授，其中更有高達20位以上教育部退休政務官和事務官，如部長、次長、主秘、司長、科長或專員等。我們甚至可以預期，目前仍在部內任職的官員們，一方面受到退休再任私校前主管的人情包袱掣肘，一方面也覬覦自已未來退休後的美好前途，而在任內做出種種包庇和護航私校董事會和行政單位惡行的決策。換言之，保障教職員生的權益從來都不會是教育部決策的首選。
如今，許多後段私校紛紛面臨退場危機。此時竟又有新的集團試圖伺機進場發災難財，我們可稱之為「高教禿鷹集團」。他們有如食腐禿鷹，正在面臨垂死即將退場的大學上空盤旋，覬覦著高達總計約2,000億的龐大校產和校地。
這20年來的高教災難，有可能演變成其他領域的畸形擴張
根據教育部最近幾年來處理爭議學校如永達、高鳳、高美、南榮、興國、亞太、稻江、聖約翰時的諸多包庇、圖利董事會、輕忽教師和學生權益等等行徑，我們不得不合理懷疑教育部、私校董事會和一些以高教禿鷹姿態進場的財團之間，早已形成權力與利益加權的共生網絡，透過各種手段，包括「退場條例」的巧妙設計，進行裡應外合，以利瀕危私校得以進行五鬼搬運、掏空校產。
將上述視為理解今日私校「退場條例」這個文本（text）的歷史脈絡（context），我們不得不說，教育部與私校董事會共謀之下所研擬的條文，表面上看似有點照顧教師工作權和學生受教權的樣子，卻其實不然。實質上，以「症狀閱讀策略」來看，「退場條例」提供私校董事會非常友善和游刃有餘的條件來清空校園師生，並輕易地透過轉型、改辦來保住校產。
循此途徑一一剖析「退場條例」的字裡行間，筆者大感震驚，深覺事態嚴重，必須窮洪荒之力，向社會大眾和立法院大聲疾呼，萬萬不可讓教育部所提版本原封不動地過關。否則這不但將會是一場高教災難，更會因資源不當轉移而造成其他文化或社福事業（特別是長照）畸形擴張的惡果。也就是說，長達20多年的高教擴張亂象，將透過資源轉移的手段，以半吊子或外行的姿態介入，造成長照或整體社福事業的過度膨脹。就如同今天的高教退場危機一般，也許20年內，台灣將出現重演層出不窮的亂象，只是發生在長照和社福事業上。
退場條例的問題與修正建議
容我直指現有「退場條例」的最大病徵，亦即第24條：「專案輔導學校所屬學校法人，得於三年改善期間內，依私立學校法向學校主管機關或學校法人主管機關申請改制、與其他學校法人或學校合併、停辦所設學校後改辦其他教育、文化或社會福利事業……」
衡諸此條文，搭配其他有關列入預警或專案輔導學校的門檻太過嚴苛，可以說，字面上光鮮亮麗的「退場條例」實是個障眼法，它巧妙地護航私校董事會或伺機入場接收的財團禿鷹，好整以暇地在寬鬆的「列入專案輔導」3年期限內，虛情假意地轉型（如辦半吊子的長照）或改辦（如大學改辦貴族小學或大學改辦小規模的學院）。「退場條例」的掩護和《私校法》的加持，將校產偷天換日、五鬼搬運，將成為於法有據的必然。
為了避免教育部草擬的「退場條例」在立法院輕騎過關，而危害廣大私校師生的權益和社會福祉，以下，容我參考高教工會的修正草案，重點式地列舉其中一些關鍵的條文，期待廣大讀者和立法院委員們能重視高教工會對「退場條例」的修正建議，藉此防杜弊端之可能，以捍衛高教和整體社會的公共利益。
一、有關退場基金用途方面
除了教育部版草案所列舉用途外，工會修正版另增兩點：1.辦理學校法人或學校因專案輔導、轉型、停止招生、停辦、或學校法人依本條例重新組織董事會，對教師輔導遷調或介聘而發給教師相關津貼及受介聘學校補助金，或發給教師薪資、資遣費、慰助金、超額年金等所需費用之融資或補助。2.每年提撥一定比例之基金，用於降低大專校院學雜費、改善生師比等得以促進高等教育公共化之用途。
二、關於列為預警學校的門檻
高教工會認為教育部部分條文過於寬鬆和模糊，讓許多學校有相當大的彈性空間規避成為預警學校。工會修正部分條文使之更加嚴格和明確：1.依財務預測2年內可能將發生資金缺口達財務調度困難情形。2.私立專科以上學校最近一學年度20%以上（原草案為50%）院、所、系、科及學位學程師資質量基準不符合專科以上學校總量發展規模與資源條件標準規定。3.私立專科以上學校最近一學期維護學生受教權益查核結果為不通過。4.全校學生未達4,000人，且最近2年新生註冊率均未達70%。但宗教研修學院或經主管機關認定辦學績效良好者，不在此限。5.違反私立學校法、教師待遇條例、有關教育法規或捐助章程，影響相關學生或教職員工權益。6.私立高級中等學校合格教師比率未達80%（原草案為50%）。
三、關於列為專案輔導學校的門檻
工會修正版同樣較教育部版本提高相關比率和人數：1.依財務預測2年內客觀將發生資金缺口達財務調度困難情形。2.有前條第1項第2款所定情事之學校，經主管機關限期改善，次一年全校仍有20%以上之院、所、系、科及學位學程，師資質量不符合法令所訂基準。3.有前條第1項第3款維護學生受教權益查核為不通過之學校，經主觀機關限期改善，隔次查核結果仍為不通過。4.全校學生數未達3,000人，且最近2年新生註冊率均未達60%。但宗教研修學院或經主管機關認定辦學績效良好者，不在此限。5.違反私立學校法、教師待遇條例、有關教育法規或捐助章程，情節嚴重，影響相關學生或教職員工權益。6.學校單一學年編制內專任教師人數減少超過該學年編制內專任教師總人數之10%，或最近2學年編制內專任教師人數減少合計超過該兩學年編制內專任教師總人數之15%。7.有前條第1項第6款所定情事之學校，經主管機關限期改善，次一學年度學校合格教師比率仍未達80%。
四、關於專案輔導學校不得辦理事項
如遠距教學、推廣教育、回流教育、職業繼續教育、招收境外生和開設境外專班、單獨招生等規定，高教工會主張應給予私校一些彈性，經主管機關准許後即得辦理，而非教育部草案主張一律不得辦理。
五、關於專案輔導學校學生受教權益
1.專案輔導學校應確實保障現有學生受教權益，主管機關應辦理維護學生受教權益查核，並給予必要補助，得視情況協調鄰近學校協助其開班授課。2.學校不得強迫學生轉學，並應依課程規劃提供課程至學生修畢應修學分為止（關於保障學生原校畢業的權益，教育部草案完全闕如）。3.學生有轉學意願者，學校應協助學生辦理轉學事宜，並給予補助。
六、杜絕董事會有上下其手的可乘之機
工會增列以下解除學校法人全體董事職務之適用條件，為原草案所無：
學校法人與私立大專校院有下列情形之一者，主管機關應依職權或依其他董事或利害關係人之聲請，解除學校法人全體董事之職務：
1.辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理高等教育者。2.違反私立學校法、教師待遇條例、有關教育法規或捐助章程，經學校主管機關依法規限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效者。3.積欠教職員工薪資或未經協議前任意減薪，計3個月以上者。4.學校單一學期編制內專任教師人數減少超過該學年編制內專任教師總人數15%，或最近2學年編制內專任教師人數減少合計超過該兩學年編制內專任教師總人數之20%。5.學校各系、科或學位學程每學期實際開課、科目或學生抵免及授課師資專長之合理性經主管機關查核未通過，致使學生受教權益嚴重受損。6.專案輔導學校經主管機關輔導級令其限期整頓改善，屆期未改善或改善無效果者。7.學校停止全部招生，或招生名額少於過去3年平均招生名額50%者。8 學校法人按私立學校法第70條第1項向學校主管機關申請停辦者。
私立大專院校已有前項情形之一者，主管機關怠於解除學校法人全體董事之職務，學校利害關係人得向法院提出聲請。主管機關或法院依前兩項規定解除全體董事職務時，法人主管機關應就熱心教育之公正人士中指定若干人會同推選董事，並設置教職員生董事至少2人，重新組織董事會。前項教職員生董事和教職員生監察人，由學校全體教職員生選舉之，教職員生董事應該至少有一席為教職員。法院依第一項規定解除全體董事職務後，得於新董事會成立前，選任一人以上之臨時董事，代行董事會職權。前項臨時董事代行董事會職權，以一年為限。但必要時，得延長之，其延長不得超過4年。
七、關於專案輔導學校停止招生後停辦之年限
專案輔導學校以3年為限，逾期仍未獲主管機關免除者，主管機關應命其停止全部招生，專科以上學校於停止全部招生之當學年度起3年後停辦，高級中等學校於停止全部招生，自當學年度起2年後停辦，保障學生原校畢業的權益。
專案輔導學校改善期間逾2年，主管機關任無法於期限內完成改善，提經審議會審議後，主管機關應命其停止全部招生，並於停止全部招生之當學年度起3年後停辦。
主管機關為前兩項停止全部招生處分時，應同時解無學校法人全體董事及監察人職務，並指派公益董事9人重組董事會及公益監察人1人，不受學校法人捐助章程規定之限制；公益董事中3人應為該專案輔導學校過去3年內未曾兼任行政職之專任教師，由該校專任教師推選產生，出任董事之專任教師離職時，應予更換。
八、保障教職員工權益
專案輔導學校資遣（退休）專任教師及不適用勞工退休金條例之專任職員工時，應按其服務於該校之工作年資發給資遣慰助金，其數額不少於每滿一年發給二分之一個月之薪資，未滿一年者，以比例計給，得以發給6個月最後在職薪資為限。前項學校另應擬具專任教職員工離退慰助金相關規範，經校務會議討論及董事會通過後實施。
九、停辦學校校產必須歸公
專案輔導學校停辦後2個月內，所屬學校法人已無其籌設或辦理之其他學校者，應將全部財產捐贈政府或公立學校，報請主管機關核定解散；逾期未辦理者，主管機關應命其解散。
學校法人於清算時，其所積欠教職員工之薪資、依公教人員保險法規定應負擔之保險費及超額年金、依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例規定應負擔之退撫儲金、資遣與離退慰助金，其受償順序應優先於普通債權及無擔保之優先債權。
私校是公共財，不容董事會藉機牟利
私立學校依法捐資興學，並且長年獲得稅務減免、政府高額的獎補助和無數莘莘學子的學雜費挹注，在在顯示私校的公共性和非營利性，不容任何董事會成員將私校校地或校產視為自己的家產。任何圖謀以不正當手段保住或獲得校地、校產的衍生利益者，都不能被接受的。
但遺憾的是，依教育部所提「退場條例」草案，實預留了充裕的時間空間，讓私校董事會得以規避列入預警或專案輔導學校，或在專案輔導學校3年期限內，利用私校法第71條作為脫逃的方便門，進行各類不具真誠性的轉型、合併或改制花招，以遂行投天換日、五鬼搬運之術，將校產轉化為私人利益。或者以外行急就章的方式一窩蜂地爭辦各類長照或其他社福事業，在重演高教擴張至失控爛戲，搞爛台灣的長照和其他社福事業。
「退場條例」審查在即，筆者懇切地奉勸即將進入審查程序的立法院，千萬別成了私校董事和高教禿鷹圖利斂財的共犯啊！