原文轉載自2020-12-31 獨立評論：【投書】大學退場議題，應該要有「系統二」思維的理性空間，圖片來源：Shutterstock
諾貝爾經濟學獎得主丹尼爾．康納曼（Daniel Kahneman）曾在經典經濟學著作《快思慢想》中提出，人類大腦的思考分成「快思」「慢想」兩種。其中「快思」代表的是反射性的直覺思考或經驗法則，稱為「系統一」；而「慢想」代表的是按部就班分析的理性思考，稱為「系統二」。依據康納曼的研究，雖然人們認為「系統二」是最後決定的依據，但「系統一」經常先入為主地給予直觀意見，造成「系統二」也就便宜行事地採納了「系統一」的印象來判斷事情。
人們採用捷思（heuristic）或經驗法則的好處，是可以略過審慎思考的步驟、加快辦事效率，但康納曼也提醒我們應適時回歸「系統二」來檢視思維歷程，以避免認知偏誤（Cognitive Bias）造就決策失能的風險。
重新理性思考私校退場問題
日前政院會通過的《私立高級中等以上學校退場條例》草案，就存在上述思維錯置、決策偏誤的問題。值得觀察的是，每當有私校倒閉或教師上街頭陳抗的新聞出現時，網路同時也會出現一波加速大學退場的聲浪，這類近乎「以偏概全」（hasty generalization）的捷思論述，似乎只要「私立爛大學趕快倒一倒」，國家競爭力就能獲得提升。但，真的是如此嗎？我們恐怕需要有更多資料來進行政策的理性分析，才不致落入民粹式決策的心理陷阱。畢竟，經營困難的私校仍是有堅守崗位的教師與認真學習的學生，社會大眾應更重視私校存續議題，而不是將私校標籤化，如此才是解決問題之正途。
針對行政院版「私校退場條例」草案，全國教師工會總聯合會、台灣高等教育產業工會已兩度召開記者會，揭示現有草案的三大缺失：專案輔導學校「財產信託」條文被刪除；專輔學校原本要派公益董事2到4人，被改為派專任教職員最多3人擔任學校法人董事；增加可於3年內申請改制、合併、停辦選項。
關於第一點，教育部回應：依《私立學校法》現行規定，已可避免校產遭任意處分，學校若要辦理不動產變更，也會和地政機關落實控管，達成監控校產立意，才刪除將不動產信託給銀行的規定。而本文擬就後兩項爭議，就大學治理及福利經濟學角度分述如下。
專案輔導學校增派公益董事，規定還是太寬鬆！
專案輔導私校須增派專任教職員最多3人為公益董事，可落實治校民主並保障教師權益。這個說法看似立意良善，但實際上，外部董事減縮為3人後，對重大決策的影響力更是有限。[1]
設置公益董事的機制，類似公司治理要求企業須增聘獨立董事，皆是期望能於董事會內部產生撥亂反正、影響並改善組織治理的效能。然相較於《公開發行公司獨立董事設置及應遵循事項辦法》第2條明文規定，公開發行公司之獨立董事應有3項專業資格、且具備5年以上工作經驗，「私校退場條例」草案對公益董事規範顯得過於寬鬆彈性，且僅對經營不善的專案輔導學校要求，如此對於整體私校治理的改善與影響，恐怕難有明顯效果。
就算僅看董事會的董事擔任資格來討論，《私立學校法》與同為特許經營的金控業、醫療法人的董事會設立法規比較，同樣地亦可發覺私校董事會設置規定過於簡單，無異是讓主管機關處於難以有效監督私校的困境。
再者，設立獨立董事是否真能提升公司治理之效能，還需其他內外部條件的配合。誠如知名學者司徒達賢所言：
獨立董事只是公司治理的一環，若是企業內部或政府的風險控管機制失靈，人數再多、地位再高的獨立董事，也無濟於事……治理成功的前提是：公司的大股東或經營者有進行公司治理的誠意、從會計師到內稽內控等制度皆功能健全、獨立董事必須有足夠的專業以及時間的投入……
同理，設立公益董事是否真能強化私校治理，仍端視校方經營高層有無進行良好治理的誠意。否則，面對無辦學意願的高層，立意再好的公益董事恐怕也是無力可施。
停辦或改辦，應以成本效益分析為基礎
此次政院版「私校退場條例」草案最大的爭論點，即在允許專案輔導學校可於3年內申請改制、合併、停辦。正如高教工會指出的，「草案未能確實保障師生，反而留下學校董事會可能繼續『私自轉型』的漏洞巧門，迴避改派公益董事和校產歸公等議題……」
一所大學是否要退場，應先從大學能創造多少社會價值談起。教育經濟學家將教育的總效益分為市場效益與非市場效益，若以高等教育而言，市場效益的重點放在對受教育者就業生產力、個人所得之增長，及對產業人力資本累積與經濟成長之貢獻；非市場效益除了對受教育者個人健康及其對家庭、社區、公民與公益組織之貢獻外，還有大學教育可降低社會犯罪、維護民主制度與政治穩定、創新研究與想法，及大學善盡社會責任所產生的外部效益等。
當新聞媒體經常性報導大學畢業生薪資不如期待、卻很少提及大學教育對人格養成、公民素養、健康的生活品質等非市場效益時，民眾容易因「可得性偏差」（Availability Bias）導致低估了高等教育的總體效益，就有可能形成錯誤的政策支持。
另外，大學退場是個複雜的議題，在過去政府對私校的高額補助下，除了如何保障師生權益，還會有校產閒置或不當圖利的疑慮，一般民眾並不易理解箇中利弊。但若以過去的高補助作為反對私校轉型的理由，不免又落入「沉沒成本」（Sunk Cost）的陷阱中。
私校退場的4條可能途徑
持平而論，真正應該評估的是私校未來的存廢型態是否還能創造其他的社會效益，才是適當決策的依據。依此觀點，本文擬以「停辦後校產清算歸公且不再經營任何事業」、「私校改辦其他機構」、「轉型公辦其他機構」、「轉為公校續辦或併入公校」等4個私校轉型的可能途徑，就成本效益分析的角度探討如下：
1.停辦後校產清算歸公，且不再經營任何事業：私校停辦後解散，將剩餘財產捐給政府，而教育部再採退場基金協助後續師生安置、清償欠薪及負債，不僅需耗費額外的行政交易成本，就連原校的非市場效益（包括私人與社會）皆戛然而止。此途徑所造成的社會效益增長是最低的，甚至為負值。
2.私校改辦其他機構：專輔私校原治理團隊須有活化舊資產及跨業經營的能耐，再改辦其他機構，如此改辦後產生的社會效益，應足以彌補改辦所喪失的教育非市場效益。否則，未來再衍生出轉型後經營不善等問題，不是社會期待的結果。
3.轉型公辦其他機構：在專輔私校改辦其他機構有疑慮的情況下，倘若在地有其他學校可替補喪失的教育非市場效益，將經營不佳、難以發揮教育功能的校產收歸公有，由改辦機構所對應的主管機關（如衛福部、文化部或勞動部等）作最好的資源配置，並提供較佳的服務效能，此時該途徑應該會創造優於「私校改辦其他機構」所產生的社會價值。
4.轉為公校續辦或併入公校：許多私校因地處偏遠導致招生不易，當學校停招後，首當其衝的影響就是當地弱勢家庭。因為他們多半無力負擔子女赴外地就讀的支出，最後可能就是放棄繼續升學。就經濟學邏輯來分析，當學校營運創造的社會效益高於私人收益時，私校會因缺乏誘因而選擇退場，致使偏鄉的教育提供量過低造成市場失靈，社會福利也會偏離最適化。簡言之，倘若該校於地方有相當的社會與經濟功能，為保全當地學子受教育權利及非市場效益，教學品質尚可的私校可考慮由公部門接管續辦或併入公校，不僅免除師生安置的成本，轉換公校後可望再提升教育的市場效益（包括私人與社會），可視為以上4個途徑中的最佳做法。
大學退場在台灣社會是個糾纏已久的議題，而且2020新學年度以來，部分大學因招生不佳或財務困頓，屢有校方違法逼退教師、傷害學生權益等情事發生，在在都突顯我們亟需一個完善的私校退場機制。本文僅就大學治理與福利經濟學角度討論相關疑慮，盼政府在立法前能多方聽取意見，使私校退場的政策能更臻至完整與周延！
（作者為聖約翰科技大學資訊管理系專任助理教授。）
[1] 依《私立學校法》第15條，學校法人董事會，置董事7人至21人，若再加上3名公益董事，佔董事會比例僅為30%至12.5%，決策影響力有限。