教育部先是橫空創設出所謂「提出私校退場機制」的概念,然後再以提高「退場誘因」為名,想要修法容許以變更校地為商業用地的回饋方式,來換取私校董事會自行結束教育事業的辦學。此議一出,都計法主管機關內政部刻即響應,並表白稱是為了協助解決迫切的危機,洵屬立意良善等等。儘管此議引起教師團體的反彈與社會各界對圖利財團的疑慮,但從朝野政治菁英率多贊同「提高退場誘因」的角度看,除了令人佩服教育部官員歷來操弄教育法令至此已屬「爐火純青」的戲法技巧外,更令人哀嘆的是,各界對於教育積弊日益惡化,乃致積重難返,究係孰令致之的緣由欠缺真實的認識與適切的反省,加以不諳教育法令,急病亂投醫的結果,恐將淪為「請鬼拿藥單」的惡運。
用以規範我國私人興學最為基礎性的法律要算是私立學校法了,不僅在該法第一條中即明文揭示「為促進私立學校多元健全發展,提高其公共性及自主性,以鼓勵私人興學,並增加國民就學及公平選擇之機會」是其立法之目的,即從該法主管機關教育部近年來多次主導的修法歷程來看,不斷提高私校辦學的自主性與公共性,仍是最為突出的重點特色。是以,欲窺我國高教傾頹快速惡化成形之病因,切實掌握私校運作的自主性與公共性的實相,仍不失為核心課題。
在我國法制,所謂「私校」,其實就是經主管機關依法許可設立的「財團法人」,由其所申請設立並獲核准招生的學校。既言「財團法人」(而非「社團法人」),就必有捐助財產的存在,及用以揭示捐助財產管理和方法的捐助章程之具體規範。換言之,用以興辦私校的學校財團法人一經主管經關核准設立及招生,財團法人就僅能在捐助章程存續的目的範圍內存在。是以,就法律而論,與社團法人可以透過召開其社員大會以形成法人之意思行為者有所不同的是,財團法人根本不存在意思機關,私校法人的董事會及其成員不過是捐助章程的管理與執行機關而已。準此,學校財團法人之存續於我國教育事業及相關法制中之公益性,不言自明。何來以「提高退場誘因」為名,以變更校地為高度經濟價值的商業用地為餌,誘使董事會及其成員們以「努力」悖離其捐助章程之存續目的?此舉,豈不公然鼓勵董事們故違其依法應遵守的忠實義務?
在法治架構下,對於私校的治理,其實是分別針對「學校財團法人」及其所申辦設立的各級「私立學校」(理論上,同一設校財團法人得以興辦多個不同的私立學校)而採取差異化的治理途徑。要而言之,在法人部份,為彰顯對捐助章程之尊重以強化法人辦學的自主性,對法人採取較低密度的行政監督與規範,而代之以內部監控機制與資訊公開為其平衡。但在法人所設立的學校部份,則因涉及到辦學品質與社會資源的投入,需保障學生受教權與教師專業自主的公共價值,則配之以較高強度的行政監督與規範機制,如得招生之班級及學生數之控管、師資結構與教學成效的把關等。
因此,就法人言,如其因經營不善致無法達成其辦學目的時,本得依具體情況循既有法治途徑解決(如追究董事淘空校產之不法行為、主管機關介入乃至接管、破產財產之清算等)。但,就學校而言,實有努力認真辦學的好學校與不正辦學的學店兩種。處理我國教育發展,不認真面對兩者間之區別與分別對待,恐怕無法找到真正的出路。是以,若法人興辦之私校因不正辦學而有違我國教育發展者,儘管法人仍有財產與辦學意願,主管機關仍可祭出公權力以逼迫私校改正,其懲處之最厲手段則可以停止其全部之招生。但若私校因其董事會不法行為而影響正常運作者,主管機關不僅可以直接裁罰,甚至可以聲請法院停止或解除其部份或全部董事職務。
教育部長期放任學店不正辦學惡行之日益乖張,怠於行使其依法賦與主管機關高度監管與裁處之職權,致使學店快速成為教育商品化下新的詐欺性產業集團。現在,這個主管機關突然告訴我們,要解散教育詐欺集團還要我們提高他們的退場誘因才行。
作者張國聖為台灣高等教育產業工會理事 自由時報 2013.09.27(編按:本篇投書經報社刪節並更改標題,為符合作者本意,此處刊登原投書全文。)