一、大學聘任與不續聘編制外教師之法定正當程序
我國大學校院聘任教師,分有編制內與編制外專任教師,其中編制內教師直接適用教師法,編制外教師則未直接適用。然而,大學不論聘任之教師屬編制內或編制外,其聘任皆應依大學法第18條規定為之:「大學教師之聘任,分為初聘、續聘及長期聘任三種;其聘任應本公平、公正、公開之原則辦理。大學教師之初聘,並應於傳播媒體或學術刊物公告徵聘資訊。教師之聘任資格及程序,依有關法律之規定。」該法律規定是為確保所有大學教師之聘任皆合乎正當程序,以維護學術自由、教學品質與學生受教權益之實現,故適用對象並未區別公立大學或私立大學,也未區別編制內、編制外教師之聘任,而要求所有立案大學聘任各類教師皆應合乎此等法律之規定為之。
是故,國立大學以校務基金進用教學人員或私立大學以編制外進用教師(所謂「專案教師」或「約聘教師」),其聘任亦應依大學法第18條辦理,應無疑義。學校辦理教師之「初聘」、「續聘」、「長期聘任」皆屬聘任活動,而應依法分別按不同之法令規範與程序為之。例如,辦理教師「初聘」應依大學法第18條規定「應於傳播媒體或學術刊物公告徵聘資訊」,而辦理教師「續聘」及「長期聘任」則應依大學法第21條第1項規定:「大學應建立教師評鑑制度,對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑,作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。」其中「續聘」指「合格教師經學校初聘後,在同一學校繼續接受聘約者」;「不續聘」則相反,指「教師經服務學校依規定程序,於聘約期限屆滿時不予續聘。」(此為一般文義解釋之內涵,亦有教師法施行細則第12條、第16條規定可參);而「長期聘任」則指聘期得超過「續聘」聘期一至二年之限制,「其聘期由各大學定之」,但要求「應依教師法及本法第二十一條教師評鑑規定,明定解聘、停聘、不續聘之規定」(大學法施行細則第17條規定可參)。
查大學法將大學教師聘任區分為初聘、續聘、長期聘任三種並適用不同之程序規範,其是對大學教師第一次受學校聘任時要求以公開徵聘客觀競爭,以選取最合適之教師人選於該大學科系任職;爾後續聘時則未要求公開徵聘,但要求辦理教師評鑑作為續聘或長期聘任與否之重要參考;若要不續聘,其原因亦應經教師評審委員會審議通過(大學法第20條第1項)。查該立法是為平衡保障教師工作權與學生受教權,藉由要求公開徵聘競爭程序篩選「初聘」者,透過教師評鑑與教評會程序審查決定初聘後之「續聘」或「不續聘」,以妥適辦理大學教師聘任。該等規範並未區別編制內或編制外教師,而屬對大學各類教師聘任時皆應遵行之法令。換言之,尚不容許大學因聘任之教師經費來源為校務基金、屬編制外身份,其續聘與否即可不依大學法以教師評鑑為重要參考,或其不續聘未經教評會審議即直接為之。
除前開程序規範外,對於編制內教師初聘後之不續聘,教師法(現行法第14條第1項,或已修正通過但尚未施行之新法第13條)更明文限縮不續聘教師之法定事由:「教師除有…外,不得解聘、不續聘或停聘」,並明定相關正當程序。此係基於立法者考慮「公立學校教師於聘任後,如予解聘、停聘或不續聘者,不僅影響教師個人權益,同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利,乃涉及重大公益事項。…為維護公益,而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約,以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利,所為公法上限制。」(此有最高行政法院98年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議文可參),並且亦適用於私立學校聘任之編制內教師。然考慮編制外教師之聘任與不續聘,同樣「亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利,乃涉及重大公益事項」,何況考察現實上諸多編制外教師之聘任已屬常態性、歷經多次續聘、負擔職務與編制內教師並無區別,該一對學校聘任教師之公法上限制,亦應有類推適用於編制外教師上之餘地,以保障教師個人工作權益、學術自由及學生受教權利。
綜上所述規定,大學聘任編制外教師,一經公開徵聘之初聘聘任後,待初聘聘約到期後,依法大學並無「未經正當程序、未提供正當理由、未參考教師評鑑」即恣意予以續聘或予以不續聘之「聘任自由」。相對地,應依大學法相關規定,(1)以聘任期間之教師評鑑結果為重要參考,(2)經各級教評會審議續聘或不續聘。甚至(3)應類推適用教師法之續聘保障規定,除非編制外教師有具體事實佐證「教學不力有具體事實,或違反聘約情節重大」(例如其教師評鑑結果明顯較其他教師表現為差,且客觀上達難以改正),或確實「無工作可安排」(例如專案計畫結束,或相關課程已確實無需求),否則仍應繼續予以續聘,以維護編制外教師個人工作權益及公共利益。
對於學校若未經上述法定程序,只以「聘約到期」為由,即不附理由、未經審議即不續聘之學校,其行政流程及不續聘將構成違法瑕疵。受影響之教師可向主管機關(教育部)或學校對程序違法提出檢舉,對於不續聘之結果亦可提起民事爭訟。然考量編制外教師維護自身權益上的相對劣勢,主管機關教育部對此應採取更積極之作為,包括主動糾正學校做為或以政策工具有效引導,以確保大學法對教師聘任的程序要求,及要求辦理教師評鑑做為認定應否不續聘之重要參照能具體實現。
二、案例:國立嘉義大學應用外語系編制外教師王姓講師不續聘爭議
儘管大學法與教育法令已有前開等明確規範,然至今在部分大學實務上,仍有部分學校系所未能遵循前開正當程序原則辦理,甚至誤解進用編制外教師即可「隨意不續聘」,造就編制外教師工作權益受損,並且連帶影響其學術自由與學生受教權之實現。以下為本會工作權益受損編制外教師之一例,並為本會對該案例遭學校不續聘之法律意見:
(一)、國立嘉義大學外國語言學系王姓專案講師,日前受國立嘉義大學大學通知自108年2月1日起不續聘王師。該通知僅以王師「未通過徵選」為由,而並未佐證其有應不續聘之正當理由。
(二)、據本會了解,王師於107年10月8日接獲外國語言學系系辦以電子郵件發給不續聘通知,查該不續聘決定,至少有下述程序上與實體上之瑕疵:
1.國立嘉義大學外國語言學系於107年10月4日舉辦專案教師聘任複審會議,並未 依王師之教學評鑑成果作為續聘之參據。固然王師與學校成立之聘約,為依據校務基金進用之專案教學人員聘約,而非一般編制內之專任教師聘約;然而,學校仍不得恣意不續聘專案教學人員,而應依據客觀之教學評鑑作為續聘與否之參據,以確保學生受教權與教師工作權獲合理保障,此除有前開大學法第21條之規定外,亦有國立嘉義大學校務基金進用專案教學人員及研究人員實施要點第16條「專案教學人員聘期超過一年以上者,應比照專任教師辦理教學評鑑作為續聘與否之參據」,及國立嘉義大學專案教學人員契約書第9條第1項明文規定,「乙方(即專案教師)聘期超過一年以上者,須比照甲方(即嘉義大學)專任教師辦理教學評鑑作為續聘及晉級之參據」可參。顯見國立嘉義大學對王師(聘期三年,且已續聘任職滿六年)依大學法及校內規定與契約,應以其教學評鑑成果作為續聘之參據,若評鑑成果通過即應續聘,而非得命其「初聘」之程序「參加徵選」,再以徵選未通過為由恣意不續聘。然而,國立嘉義大學外國語言學系於107年10月4日舉辦專案教師聘任複審會議,其評審過程是將現有三位專案教師與對外招聘的四位候選人,一併作為複選的評審入圍名單;該程序本身並未依大學法、校內規定與契約對聘期已超過一年以上之專案教師以教學評鑑成果作為續聘之參據,且不當將「聘期已超過一年以上之專案教師」之「續聘」審查,與未曾任職之專案教師「初聘」聘任審查相混同,導致王師之續聘審查未依其教學評鑑成果為參據,且須與未曾任職之專案教師一併爭取聘任為專案教師,顯然已違反大學法、校內規定與契約內容,具有嚴重之瑕疵。
2.據了解,王師之教學評鑑成果於106學年度達歷年來最高之4.57分。過往教學評鑑分數較低時,王師皆得以順利續聘與晉級,若國立嘉義大學外國語言學系以王師之教學評鑑作為續聘與否之依據,除非能另外提出其他具體之不適任理由,否則當然將斷定王師理當受繼續聘任及應予以晉級。如此也才得使專案教師續聘與否合乎具有客觀標準之評量,而非缺乏客觀依據之主觀恣意認定。然而,國立嘉義大學藉由「重新招聘」程序,片面聲稱未通過徵選即應受不續聘,剝奪王師依評鑑成果而獲續聘之期待。此一作為並未依法行政,也損及王師之工作權益,及學生之受教權益。
3.再者,依據國立嘉義大學校務基金進用專案教學人員及研究人員實施要點第24條,「….專案教學人員及研究人員現職已無工作又無其他適當工作可以調任或專案教學人員該學年度授課時數不足時,經用人單位主管依行政程序簽請校長核可後,得於契約期滿後不予續聘並預告當事人。」既然國立嘉義大學校務基金進用專案教學人員及研究人員實施要點已明確規定此為專案教師之「不續聘」要件,做為該教師應遵循之工作義務,然國立嘉義大學客觀上又並無出現「現職已無工作」或「無其他適當工作可以調任」或「該學年度授課時數不足」之情事,也未曾提出合乎此些要件之佐證,依該實施要點自不得恣意不續聘王師。
4.另外,國立嘉義大學亦未曾提出王師違反契約書上任何不當行為或違反履行義務之指證或改善。根據國立嘉義大學校務基金進用專案教學人員及研究人員實施要點第24條後段規定,「…專案教學人員及研究人員於契約期間,如因有其他不當行為或違反契約應履行義務時,經指證未改善,本校得終止契約並予以解聘…」反之,沒有任何其他不當行為或違反契約應履行義務時,也未經指證需要改善,就沒有任何解聘或不續聘之理由。然而現實上,王師於外國語言學系任教六年,教學績效斐然,且通過評審年年晉級晉薪,再加上從未收到任何主管提出有任何不當行為或違反履行義務之指證或改善,並無應受不續聘之事由。
(三)、王師與國立嘉義大學所締結之聘任關係固然屬於「編制外教師」。然而聘任關係之「編制外」,不代表不應享有最基本的工作權利保障。特別是對於教師工作權益受損最重之不續聘(解僱)處分,除應依前開教育法令之規範外,也應受勞動法之基本原則「解僱之最後手段性」所拘束,而不容許學校恣意而為。此舉非但是基於保障教師之工作權益,亦和保障學生之受教權益有關。我國法令與政府容許國立大學以校務基金聘任專案教學人員,其目的是為提升教學品質,而對專案教學人員提供合理之工作保障和公正之續聘審查,屬於達成此目的之制度性保障,而非容許學校不當壓榨專案教學人員之工作權益。
三、編制外教師的基本勞動保障展望
上述王師遭遇不續聘爭議的狀況,並非是單一個案,而是當前公私立大學每年皆普遍上演之狀況。倘若教師只因其聘任之身份為「編制外」,就被剝奪依法公平審查是否續聘,甚至根本不需參照教學評鑑即恣意不續聘的狀況,那麼一來,優秀的編制外教師很可能將被剝奪其工作權益,替代上未必同等適任之教師,對於學生受教權益的實現並無助益;二來,學校將樂於大量採用編制外教師聘任,來「替代」受教師法嚴格保障的編制內教師,最後導致大學充斥工作不穩定、未獲基本保障之編制外教師,嚴重衝擊教育環境之正常化。
是故,我們呼籲各大學應依照大學法與教育法令對待編制外教師聘任,對於已獲初聘之編制外教師,於聘期到期時,應依大學法相關規定,(1)以聘任期間之教師評鑑結果為重要參考,(2)經各級教評會審議續聘或不續聘。甚至(3)應類推適用教師法之續聘保障規定,除非編制外教師有具體事實佐證「教學不力有具體事實,或違反聘約情節重大」(或確實「無工作可安排」),否則仍應繼續予以續聘,以維護編制外教師個人工作權益及公共利益。
對於權益受損的編制外教師,我們呼籲切勿隱忍。請儘速加入工會,透過檢舉、公開發聲、甚或爭訟,讓違反法律程序之大學受到監督與糾正。而學校主管機關教育部應確實監督學校依法行政,不容任大學「未經正當程序、未提供正當理由、未參考教師評鑑」即恣意不續聘編制外教師,以捍衛教師工作權益、學術自由與學生受教權。
釜底抽薪之道,政府部門該從法制上清楚賦予編制外教師合理的勞動保護與「續聘保障」。勞動主管機關勞動部,應儘速指定公私立大學編制外教師適用勞動基準法,教育主管機關教育部應提出法規命令或推動修法,使公私立大學編制外教師準用教師法相關保障,使得教師之勞動保障不因身份之編制內外,經費來源為政府或校務基金,而遭受不合理之差別對待。而在這之前,各個大學應遵循之法定「生師比」之計算,主管機關教育部亦可善用此政策工具,將編制外教師之員額不列為可折算之「教師」,以杜絕學校以編制外教師聘僱替代編制內教師之誘因(而僅有特殊例外才以編制外聘任);除此之外,也該提出政策誘因,鼓勵學校增加編制內聘僱的比例,減少任何遭不當對待的編制外聘僱狀況。