前言
研究者／高教工會實習生 林宣佑
台灣駐法代表處臉書粉絲專頁曾發圖文表示，近年來台灣的人均GDP接近德國（見附表一），經濟力量堪比北歐國家瑞典。且台灣被世界銀行認定為「高收入經濟體」，為OECD的「觀察候補國」。但是我國的教育環境與德國或是其他OECD國家相比，卻呈現出「高教私有化」的結構性問題，公部門*投入高等教育佔高教總體預算比例極低，過度仰賴私部門支出，因此學校為了開源節流維持營運，會有不合理對待教師、不擇手段來增加招生名額收取學費的現象發生，大學變成一間企業，追逐形式化的KPI，忽略辦學品質與教育初衷。
大學「財務自主」反而淪為「補習班化」，教育變成一種「商品」，由使用者付費。然而，良好的高等教育需要極高的成本和積累，且高等教育具有極大的正外部性，受益者並非個人或企業，而是整個社會。如果社會想要高等教育帶來的效益，就必須由全體成員一起承擔成本（但並非平均分攤）。現今台灣在高等教育政策的重心應放在如何擴大公共資源的投入，改善學生學習環境與教師的勞動環境。
根據109學年度教育部統計，台灣大專院校總校數計152所，公立大專院校計47所；私立大專院校計105所。公立大專院校學生數為447,146人，佔全體37.2%；私立大專院校學生數為756,314人，佔全體62.8%。私立大學事實上接住了更多學生，但公部門資源卻一直沒有到位，財務結構仍仰賴學生學雜費及捐贈（佔總經費超過65%）。
*註：公部門定義沿用OECD定義，為政府部門，非國立大學。
台灣駐法代表處2020年11月17日於臉書專頁發佈。（截自臉書）
研究方法與資料來源
我們的研究主要是依據OECD的出版物《Education at a glance 2021》和教育部編印的《教育統計指標之國際比較2021年版》，並以2018年為比較年度，檢視各項統計指標顯示出台灣的高教環境趨勢，與OECD國家的高教環境趨勢之差別，並在過程中發現教育部提供之統計資料存在至少兩重大錯誤（見附表二）。以下為本研究參考國際標準訂下的常用定義，以及為了補足台灣資料的搜集換算方法：
1.「公部門」定義沿用OECD定義，為政府部門。
2.公部門資源（public resources）根據OECD定義為「公部門直接補助大專院校及家庭的教育補助皆涵括在內」。
3.因此台灣公部門在高等教育的支出（公部門資源）計算方式為「行政院主計處中央政府總預算歲出機關別預算表中的高等教育經費總額，扣除高等教育行政及督導預算，以及技術職業教育行政與監督預算」，得出政府提撥給所有大專院校的經費。
4.公私校每生所獲補助金額算法為中央政府預算表中的「國立大學校院教學與研究輔助／公立大學學生人數」以及「私立學校教學獎助／私立大學學生人數」，分別為99,972（台幣）及34,897（台幣）。
5.教育部自96學年度起擴大辦理「大專校院弱勢學生助學計畫，實施措施包含助學金、生活助學金、緊急紓困助學金及住宿優惠等四項，分別針對學生之學雜費、生活費、緊急紓困金及住宿費等費用提供補助 。參考教育部圓夢助學網發佈的「大專院校弱勢助學統計資料」，108學年度一般校院和技專校院的補助成效合計13.5億。
6.經購買力平價指數換算的數字還原成以台灣為基準，OECD使用的購買力平價指數與美國的購買力價指數為100:140，雖OECD製表中沒有台灣，但我們可以參考國際貨幣組織與亞洲開發銀行的數據，再將美國與台灣做換算（美國乘以0.48）。兩層換算後，得出OECD的數據須統一乘上0.672，才等同台灣的物價水平。
7.本研究主要使用統計項目為「高等教育投入經費」佔國內GDP比例，和「公私校每年每生獲補助金額」。前者無關學校數與學生人數，可以直接看出公部門投入高教經費之比例多寡；後者則可看出公私校所獲資源的差距，凸顯我國私校生處境之嚴峻。
台灣公部門投入高等教育經費佔國內GDP比例倒數第一
根據教育部發布的「教育統計資料」，台灣高等教育的總經費（含教育部經費和自籌經費）佔國內GDP 1.4%，與OECD國家平均相同。但若只看「公部門教育經費佔國內GDP比例」，台灣的0.39%*則遠低於OECD國家的1.0%，名列OECD國家中的倒數第一。*以上數據也可以看出，台灣高等教育的總經費仍仰賴私部門支出（包含學校自籌）。從OECD統計數據看起來，歐洲國家的公部門投入高等教育經費的比例佔全體較高。
我國近年來的GDP成長率都有3%左右，物價成長率也都超過1%，雖然高等教育經費每年也都有微幅提升，但成長幅度也大概只有1%左右，近年甚至幅度越來越低，整體經費其實越來越不夠。在公部門經費普遍不足的影響下，各校為了增加收入而使用造假、增加特殊身份外加名額等手段，刪減教學必要費用的手法五花八門，此現象在私立學校更為嚴重。不僅增加學生的經濟負擔（調漲學雜費），也使高教工作者的勞動條件惡化（大量使用約聘人員）。學校要求教師寫評鑑、招生、投補助計畫，看重「實質產出」，造成教師花在教學上的時間精力減少，進而損害學生的受教權。
*註：台灣2018年的GDP為18375022百萬（台幣）；經高等教育總預算扣除行政成本再加上弱勢獎學金後，公部門在高等教育的總投入約為72445226000（台幣）。故換算下來公部門投入高等教育佔國內GDP約為0.39%（經四捨五入）。
*註：我國公部門投入高等教育經費佔國內GDP比例低於OECD大多數國家，甚至位居倒數第一。
台灣公部門在高教投入的經費只佔GDP的0.39%，遠低於OECD會員國平均的1%，整體來說相當倚賴私部門支出。（製表／林宣佑）
公私校每年每生獲補助金額差距大
從「教育統計資料」中，可看出台灣每位學生平均分配到的教育經費（含學雜費）僅6,684美元*，而《Education at a glance 2021》中顯示，OECD國家平均每生獲得的經費有10,972美元。雖然台灣接受高等教育的人口比例高，但總投入仍匱乏，造成高等教育「重量不重質」的現象。
*註：因台灣不在OECD的PPP數據表列，故將OECD數據換成美國物價，再從國際貨幣組織和亞洲開發銀行資料找出台灣與美國的PPP換算，還原成台灣的數據。表中金額皆經過還原。
除此之外，台灣私校生所獲補助又比公校少，差距甚大，形成「繳的學費比別人多，資源卻更少」的現象。在台灣大學沈暉智、林明仁的研究論文《論家戶所得與資產對子女教育之影響 — 以1993–1995 出生世代及其父母稅務資料為例》中的結論提到，相對菁英的家庭集中於頂尖大學，台灣的現況如同 Lucas (2001) 有效不均等維持理論的預測：即使參與高等教育的機會已均等化, 高等教育內部仍會產生新的階級排序。
而在教育部的統計資料中就可看出，國立一般大學中的弱勢學生非常稀少，弱勢學生多集中於私立科技大學。也就是說，經濟弱勢學生在高等教育中負擔的學費更昂貴，卻無法獲得更好的教育資源，形成結構性的不平等。高等教育的資源分配出現極大問題。
即使是OECD會員國，仍可看到某些國家倚賴私部門投入，及公部門經費給公校和私校的落差，可見高教私有化並非台灣獨又現象，全球都在面對這項挑戰。公校學生取得的公部門經費為9,311美元，私校生僅能擁有3,166美元；而我國平均每公校生每年獲得的公部門補助為99,972台幣（約3,332美元），而私校生為34,897台幣（約1,163美元）。但OECD國家除了日本、南韓以外，接受高等教育的學生皆以就讀公立學校為主，因為公校的選擇多，私校並非公校的替代品，私校為了與公校競爭，便會努力提升辦學品質。正巧與台灣情形相反，台灣的私校是為了補足公校資源不足而設立，公立學校的學生名額少，許多人是因為考試成績不達公立學校標準而進入私校，沒有更好的選擇。OECD的PISA Results也指出，台灣與OECD相比屬於特例，就讀私校的學生家庭經濟環境反而更弱勢，且私校資源、辦學更沒競爭力。
台灣接受高等教育之學生平均使用經費比OECD大部分的國家少。（製表／林宣佑）
台灣公私校生所獲公部門補助相對少，私校生每年甚至只獲得34,897台幣，與公校生所獲資源差距甚大。（製表／林宣佑）
結論
儘管以上分析結果明顯導向公部門投入高等教育不足的問題，「調漲學費」論調仍層出不窮。在工會之前的研究中已明確指出，台灣的平均高教學費是人均GDP前百名國家中的第14名，學費太便宜完全不是事實，即使只有公校調整學費，也只會造成公立學校的進入門檻更高。且無關校數多寡，台灣的高等教育投入經費比例就是比OECD國家平均少一大截；公私校發展失衡，導致階級流動受阻。
「高教私有化」議題本質上是一種「分配的不正義」，使學校從一個學術機構變成追求利潤的企業，取得學歷如同一場買賣。學費凍漲、弱勢補助、助學貸款只是基本，充其量只能減輕弱勢家庭當下的負擔，卻無助於長期發展。進不去前端學校、低補貼高學費導致還沒出社會就欠一屁股教育債，與其增加弱勢補貼，不如去改變原本就被設定為「不均」的公私校結構，增加高等教育資源的公部門投入。
教育公共化並非空泛的口號，無論是資本主義導向的愛爾蘭社會，抑或是主張社會主義路線的古巴社會，都已經發展出成熟的教育公共化模式，且成果斐然，不但大學學費全免，若有求學意願和能力，也可以以極低的花費繼續往上攻讀，培養出許多均質且優秀的人才。因此我們的最終目標應設為：
- 政府逐年提高公部門高等教育資源投入至OECD國家平均（佔GDP 1%）；
- 縮小公私立學校學生所獲補助的差距；
- 公私校教師待遇有統一標準，共同打造有競爭力又具備公共價值的高教環境。
高等教育是國家重要建設，每生所獲的資源不足會導致競爭力下降。公部門投入高等教育的缺乏同時與我國稅制、國家的整體前景與預算規劃相關，要改變結構，必先從此下手。敢想像怎樣的未來，就要投入對等的高教資源。
附表一：2021各國人均實質GDP列表（國際貨幣組織）
|
排名 |
國家／地區 |
人均實質GDP |
|
1 |
盧森堡 |
122,740 |
|
2 |
新加坡 |
102,742 |
|
3 |
愛爾蘭 |
99,239 |
|
4 |
卡達 |
97,262 |
|
– |
澳門 |
90,606 |
|
5 |
瑞士 |
75,880 |
|
6 |
挪威 |
69,171 |
|
7 |
美國 |
68,309 |
|
8 |
汶萊 |
64,405 |
|
– |
香港 |
62,839 |
|
9 |
聖馬利諾 |
61,508 |
|
10 |
丹麥 |
61,478 |
|
11 |
荷蘭 |
60,461 |
|
12 |
阿聯 |
59,844 |
|
– |
台灣 |
59,398 |
|
13 |
冰島 |
58,151 |
|
14 |
奧地利 |
57,891 |
|
15 |
德國 |
56,956 |
|
16 |
瑞典 |
55,566 |
|
17 |
澳大利亞 |
54,891 |
|
18 |
比利時 |
53,973 |
|
19 |
芬蘭 |
51,867 |
|
20 |
加拿大 |
51,713 |
附表二：政府《教育統計指標》更正
- 教育經費篇中的「公部門」定義與國際比較OECD定義不同。
OECD的「公部門經費」定義為「政府補助公私立大學的支出」，而台灣教育部的「公部門經費」則是「公立大學收入（含補助與私部門支出）」。
第54頁處教育部的錯誤定義導致讀者容易高估實際上政府投入高等教育的補助，在同一表中混用兩種不同定義的相同名詞，實有造假灌水之嫌。後面的資料圖表多處出現相同錯誤。
- 教育經費篇第54頁跟「購買力平價指數」（PPP）有關的數據亂湊。
因台灣不在OECD會員國中，所以將台灣與美國數據一起平準，剩下的照抄OECD數據，導致數據兜不攏、標準混亂，無法忠實呈現比較結果。
參考資料：
沈暉智、林明仁，論家戶所得與資產對子女教育之影響 — 以1993–1995 出生世代及其父母稅務資料為例
行政院主計處，107年度中央政府總預算歲出機關別預算表
教育部，教育統計指標之國際比較2021年版
教育部，圓夢助學網：大專校院弱勢助學統計資料
教育部統計處，統計表快速查詢「各級學校概況」，網站瀏覽日期：2022/04/18
蘋果日報，蘋果調查：國立大學門檻高 弱勢生僅0.4％ 台清交「幾無窮孩子」，網站瀏覽日期：2022/04/18
https://www.appledaily.com.tw/headline/20131118/6EUSRGZP2D53VFMAMG3XBDFUYE/
IMF，World Economic Outlook database
OECD，Education at a glance 2021:Chapter C
OECD，OECD Statistics，網站瀏覽日期：2022/04/18
https://stats.oecd.org/?_ga=2.175939874.1864006481.1646218319-1914947383.1646218319
OECD，PISA 2018 Results (Volume V) : Chapter 7